Gestion de l’eau : des politiques publiques déconnectées de la politique ?

Alors que la campagne pour les élections au Parlement Européen bat son plein, rares voire inexistants sont les discours sur les politiques publiques de l’eau en France et en Europe… Pourtant, la gestion des inondations, la question des ressources ou encore de la qualité de l’eau sont autant de sujets qui font partie de la vie quotidienne des citoyens. Sylvain Barone, chercheur à Irstea, présente son analyse sur l’élaboration des politiques de l’eau et leur place dans le débat politique dans l’ouvrage « Les politiques de l’eau ».

Comment ont évolué, depuis les années 1960, les discours sur la gestion de l’eau et comment les politiques de l’eau sont-elles construites aujourd’hui ? Selon quelles logiques, par quels acteurs et avec quels effets ? C’est l’enjeu du manuel « Les politiques de l’eau » co-écrit par Sylvain Barone, chercheur en sciences politiques à l’UMR G-Eau d’Irstea Montpellier. Trois questions à l’auteur pour décrypter en quelques mots son analyse et sa vision de politiste sur la manière dont sont élaborées les politiques de l’eau et sur la place accordée à ces dernières dans le débat politique.

Vous estimez que la présence de l’eau dans le débat public est paradoxale, tantôt omniprésente, tantôt complément absente, comment l’expliquez-vous?

Sylvain Barone : On parle souvent d’eau dans les périodes de crise où des événements Réunionextrêmes (inondations meurtrières, sécheresses historiques, pollutions spectaculaires) font la Une des médias. Les sujets liés à l’eau sont ainsi souvent abordés de façon alarmiste, et par intermittence, que ce soit par les journalistes ou par les acteurs politiques. Mais l’eau reste souvent absente du débat public dans les temps « ordinaires ».

Cet éloignement entre vie politique et politiques de l’eau est en partie dû à la forte technicité des enjeux. L’eau a également ses échelles de gestion spécifiques (nappe souterraine, bassin versant) qui sont différentes des échelles politico-administratives mieux connues des citoyens (commune, région…)

Un autre motif à souligner est la grande dispersion de l'action publique dans ce domaine, qui rend son identification par le public assez difficile. Les administrations ou les agences nationales qui en ont officiellement la charge ont un champ d’action généralement cantonné à la seule dimension environnementale. Mais l’eau relève tout autant des grands travaux d’équipement, de l’irrigation agricole, de la production d’électricité, ou encore de la santé publique. Cet émiettement entre de multiples acteurs, assez typique des politiques de l’environnement dans leur ensemble, rend les interdépendances plus difficiles à saisir.

Enfin, il ne faut pas éluder l’intérêt de certains acteurs à restreindre l’accès aux processus de décision et à négocier des arrangements dans la plus grande discrétion…

En politiste, vous affirmez que la gestion de l’eau appartient pourtant pleinement à son « temps politique » dans nos sociétés contemporaines. Quelles sont alors les grandes logiques qui sous-tendent aujourd’hui la construction des politiques de l’eau ?

Sylvain Barone : Les trajectoires nationales et locales des politiques de l’eau sont extrêmement variées, mais en étudiant l’évolution des tendances depuis la fin du 18ème siècle et en zoomant sur la période actuelle, nous avons dégagé quatre grandes tendances ou logiques, qui se superposent en partie : une logique d’étatisation, à travers notamment la réalisation d’infrastructures et d’aménagements de grande ampleur ; la recherche affichée d’une gestion « intégrée » capable de tenir compte de l’interdépendance des enjeux liés à l’eau ; la montée en puissance des préoccupations environnementales ; enfin, le tournant néo-managérial dans l’action des États, traduction dans l’administration publique du tournant politique néo-libéral.

Ces logiques connaissent chacune des limites et font l’objet de critiques. L’étatisation a fait l’objet de critiques d’inspiration libérale, d’autres s’appuyant sur des préoccupations sociales et appelant à rapprocher les décisions des populations concernées, d’autres encore visant une préservation de la ressource par un déplacement de la focale de l’offre vers la demande.

La notion de gestion intégrée, devenue incontournable pour les acteurs de l’eau du monde entier, a elle été critiquée en raison de son caractère « attrape-tout » et dépolitisant, véhiculant l’idée qu’il existerait un optimum de gestion de l’eau et occultant l’existence d’alternatives crédibles. Cette notion, qui entend placer la participation des usagers au cœur des politiques de l’eau, dissimule parfois mal des processus de négociations très classiques entre acteurs dominants.

L’écologisation des politiques de l’eau a eu de véritables effets, notamment en France. Mais elle connaît aussi de vraies limites, liées notamment à des compromis avec certains groupes d’intérêt, en particulier agricoles et industriels. Comment ne pas voir également que les discours environnementaux servent de plus en plus à justifier d’anciennes pratiques, comme la construction de barrages, présentée aujourd’hui comme une adaptation nécessaire aux effets du changement climatique ?

Quant à la logique néo-managériale, le secteur de l’eau a résisté beaucoup plus que d’autres aux mouvements de privatisation de différentes natures, que ce soit en matière de réseaux ou d’ingénierie. Les marchés de l’eau ne concernent qu’une poignée de pays.  Bref, le « grand soir » néo-managérial de l’eau n’a pas eu lieu !

Dans votre ouvrage vous concluez sur une note optimiste : les politiques de l’eau pourraient même nourrir le débat démocratique. Que voulez-dire par là ?

Sylvain Barone : Les effets des politiques de l’eau sont souvent analysés à l’aune de leur impact environnemental ou économique. Une interrogation sur leur dimension proprement politique permet de décaler le regard et de voir que ces politiques sont aussi des espaces où le pouvoir s’exerce, où des compromis sont élaborés, où les intentions réformatrices se heurtent à la complexité sociale et débouchent souvent sur des résultats inattendus.

Les rapports entre politiques de l’eau et démocratie soulèvent des questions passionnantes. En particulier celle-ci : en quoi les politiques de l’eau peuvent-elles alimenter notre fonctionnement démocratique ? On pourrait évoquer quelques pistes à ce sujet : en impliquant davantage les usagers et leurs représentants dans des décisions complexes, en traitant les différents publics concernés de façon plus équitable ou proportionnée, en créant également de la confiance entre les autorités publiques et les citoyens. Les politistes que nous sommes s’interrogent beaucoup sur les manières dont les politiques de l’eau pourraient devenir plus démocratiques, mais aussi sur les manières dont ces politiques pourraient elles-mêmes nourrir des pratiques et des imaginaires plus démocratiques, au-delà de la seule question de l’eau.

Pour en savoir plus : Barone, Sylvain et Mayaux, Pierre-Louis, Les politiques de l'eau, Paris, LGDJ - Lextenso éditions, Collection Clefs, 2019, 153p.

A découvrir aussi : Nouveau manuel de sociologie politique à l'usage des ingénieurs et des urbanistes

Par Gabrielle Bouleau, directrice adjointe scientifique à Irstea.

Manuel d'analyse des politiques publiquesLes ingénieurs et les urbanistes qui ont affaire à des décisions publiques expriment souvent le besoin d'être accompagnés dans leur réflexion et leur démarche méthodologique pour comprendre ce qu'il se joue au niveau politique et comment ils interviennent eux-mêmes dans ce contexte.

Destiné aux ingénieurs et urbanistes, ce manuel offre des clés d'analyse sur la construction des problèmes publics, la conception, l'adoption et la mise en oeuvre des politiques publiques en France.

Illustré par de nombreux exemples dans le domaine de l'eau et de l'environnement, il analyse l'action politique en étudiant plus spécifiquement :

  • les acteurs qui interviennent dans le processus politique,
  • les différentes étapes de l'action publique en amont de la décision,
  • la signification politique de cette action,
  • sa mise en oeuvre en aval de la décision.

Bouleau, Gabrielle, Manuel d'analyse des politiques publiques à l'usage des ingénieurs et urbanistes, Paris, Presses de l'Ecole Nationale Des Ponts et Chaussées, 2019, 124 p.