Politiques publiques. Quels moyens pour prévenir le risque inondation ?

Bien avant l’alerte en temps réel intervient la prévention. Des mesures réglementaires et législatives délimitent ainsi un périmètre pour la prévention du risque inondation. Irstea vient en appui à la mise en place de ces politiques publiques. Aperçu.

De "Attention, il pourrait y avoir un problème" à "Attention, il risque bientôt d’y avoir un problème associé à un phénomène observé", la temporalité n’est pas la même. Le discours passe alors de la prévention à la prévision et donc, à l’alerte. Mais qu’entend-on vraiment par prévention ? Il s’agit d’un ensemble de mesures destinées à une meilleure gestion du risque. En cas d’inondations, ces mesures permettent ainsi de déterminer l’aléa, d’identifier les enjeux impactés sur un territoire et d’agir en conséquence.

En somme, la prévention aide :

  • à faire avancer les connaissances sur la vulnérabilité des territoires,
  • à définir des priorités dans les actions publiques à mener
  • et à adapter les territoires à l’aide de politiques de gestion du risque judicieusement choisies.

Dans ce contexte, la recherche vient en appui aux politiques publiques, à l’image d’Irstea qui met à profit ses connaissances et son expertise sur le risque inondation.

Risque inondation : l’Europe se mobilise

Face au bilan catastrophique des inondations en Europe au cours des dernières décennies, l'Union européenne a adopté en 2007 la Directive Inondation. Ce texte demande aux Etats membres d’identifier et de cartographier les territoires les plus exposés afin d’établir des plans de gestion et une planification des actions à long terme. Et in fine, réduire les conséquences négatives des inondations.

Sur cette base, le Ministère de l’Ecologie a lancé en 2011 une Evaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI), qui a consisté, dans un premier temps, à un recensement des événements historiques. Irstea et Acthys-Diffusion ont participé à ce travail qui a donné lieu à un ouvrage-synthèse inédit coordonné par Irstea. "L’évaluation a ensuite conduit à une estimation globale de la vulnérabilité des territoires métropolitains et d'outre-mer, commune par commune, pour tout type d’inondation (débordement de cours d’eau, submersion marine, ruissellement). Un travail inédit", explique Yann Eglin, chargé de mission à Irstea pour l’appui scientifique et technique aux politiques publiques en matière d’inondation auprès du Ministère de l’Ecologie. Cette évaluation à l’échelle nationale a ainsi révélé que près de 1 Français sur 4 et 1 emploi sur 3 étaient aujourd’hui potentiellement exposés au risque de débordements de cours d’eau et de submersions marines.

Identifier les zones à risque

"Après cette première étape, l’enjeu était de sélectionner les territoires les plus à risque dans une optique de priorisation des actions." 122 'zones prioritaires' ont ainsi été identifiées selon différents critères (le nombre d’habitants, d’emplois, le bâti, etc.) et couvrent plus de 2 900 communes.

Sur ces territoires appelés TRI (Territoire à risque important d’inondation - exemple d'une carte de TRI à l'échelle du bassin Seine-Normandie), l’Europe demande aux Etats membres de dresser des cartes plus précises intégrant les différents types de crues pour différentes intensités de scénario.

© MEDDE

Chaque carte a ainsi sa finalité bien particulière :

  • Face aux crues fréquentes (environ tous les 30 ans), les acteurs publics souhaitent privilégier des actions de réduction de la vulnérabilité (par exemple, pour les habitations en zones inondables, protéger les rez-de-chaussée et privilégier les 1ers étages, etc.).
  • Face aux crues moyennes (tous les 100 ans), l’Etat réglemente l’urbanisme (où a-t-on le droit de construire ?), grâce aux Plans de prévention des risques (PPR).
  • Face aux crues extrêmes/rares (tous les 1000 ans), les pouvoirs publics anticipent la gestion de crise et souhaitent stopper les constructions à forts enjeux – hôpitaux, casernes de pompier - en zones inondables.

Carte de risque débordement de cours d'eau, Lyon © Ministère de l'EcologieDe telles cartes, c’est du jamais vu en France ! Yann Eglin, chargé de mission à Irstea, était dans le comité de pilotage du Ministère de l’Ecologie qui a élaboré la méthodologie, et a suivi leur réalisation. Les données hydrologiques issues de la méthode Shyreg (développée par Irstea) ont également été utilisées pour cartographier les crues extrêmes. De précieux outils pour les élus, directement impliqués dans ce travail.

Planifier

Aujourd’hui, l’enjeu est d’élaborer un Plan de gestion des risques inondation (PGRI) à l’échelle des grands bassins (Seine Normandie, Loire Bretagne, …). "Il s’agit de planifier les actions à mener pour réduire le risque avec des objectifs à atteindre, comme par exemple mieux sensibiliser les populations, renforcer l’alerte, entretenir les ouvrages de protection, trouver des acteurs publics pour prendre en charge cette question des inondations, … explique Yann Eglin. La partie opérationnelle, consécutive à la Directive européenne, est prévue pour fin 2015. Elle consistera en la déclinaison de ces plans de gestion en Stratégies locales de gestion des risques inondation (SLGRI)." En clair, chacun des 122 territoires prioritaires identifiés sera doté d’un programme d’action spécifique, pour 6 années.

Mais comment assurer une certaine cohérence des actions menées sur le territoire ? Pour y faire face, le Ministère de l’Ecologie a lancé fin 2014 la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation. Objectif : fixer un cap et renforcer la politique nationale de gestion des risques. Pour la première fois, une approche proactive est imposée en matière de prévention des inondations sur l’ensemble des territoires à risque : chacun ayant un rôle à jouer (citoyens, collectivités, entreprises, etc). Et pour mieux se protéger, la connaissance du risque est essentielle.

Différents groupes de travail sont actuellement mis en place, réunissant les principaux acteurs français concernés (services de l’Etat dont les Ministères de l’Intérieur et de l’Ecologie, assureurs, associations, …). Irstea est intégré au processus et pilote 2 groupes :

  • Un groupe sur la culture du risque : comment faire naître/entretenir cette culture du risque ? Scolaires, citoyens, élus, entreprises, … à chaque cible, ses méthodes plus ou moins ludiques et son niveau de langage (expositions, jeux, sites internet, réunions publiques, …).
  • Un groupe sur l’état initial de la gestion du risque : comment suivre et évaluer l’efficacité des politiques publiques ? Une réflexion est initiée sur la création d’indicateurs (par exemple, l’évolution des coûts des dommages, l’avancement de la mise en place des outils réglementaires, de l’amélioration de la prévision et de l’alerte, …).

De la prévention à la prévision du risque, il n’y a qu’un pas… La preuve : prévoir sert à alerter, alerter nécessite de connaître ce qui est à risque et la connaissance de la vulnérabilité d’un territoire est une composante essentielle de la prévention. La préparation du citoyen face à l’inondation et la lutte contre l’aggravation du risque permettent de boucler la boucle d’une prévention qui a besoin, à tous les niveaux, d’une expertise du monde de la recherche.

Politiques publiques en série

La politique de gestion du risque inondation comprend de nombreux volets et outils relatifs à la prévention. Aujourd’hui, elle repose principalement sur une élaboration préalable de cartes de zones. Et hier ? "Depuis 1935, il existe des cartes des zones inondables, mais elles avaient peu de portée réglementaire, explique Yann Eglin. L’Etat réalisait alors des Plans de surface submersible (PSS) sur les grands cours d’eau pour garantir un espace suffisant pour l’écoulement des eaux."

Plusieurs mesures ont ensuite suivi : il faudra ainsi attendre 1982 pour voir réellement apparaître les premiers règlements d’urbanisme, les Plans d’exposition aux risques (PER) et en 1995, une nouvelle loi (dite loi Barnier) remplace ces outils en Plans de prévention des risques (PPR). Depuis, chaque commune menacée par le risque inondation doit être dotée d'un Plan de prévention des risques inondation (PPRI) : ce plan définit l’aléa et un zonage de contraintes pour l’urbanisme.

Par ailleurs, depuis 2004, les communes dotées d’un PPR doivent s’organiser pour assurer la sauvegarde de leur population en parallèle de l’action de la sécurité civile. C’est le Plan communal de sauvegarde (PCS).

Enfin, lorsque la vulnérabilité d’un territoire l’exige, l’Etat et les collectivités territoriales signent ensemble un Programmes d’action pour la prévention des inondations (PAPI) qui donnent les moyens financiers de mettre en place des actions en matière de prévention, protection, amélioration de la prévision, sensibilisation ou encore préparation à la gestion de crise. Toujours en appui aux politiques publiques, Irstea réalise une expertise des projets candidats à la labellisation PAPI, sur la base d’une analyse coûts-bénéfices (montant des investissements nécessaires – travaux et aménagements).

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